20世纪60年代以来，随着发达国家经济的快速增长，货物运输的需求也呈现加速增长态势。与此同时，欧美等国步入工业化中后期和快速城市化阶段，服务业增加值的比重越来越大，物流需求呈现结构性变化。而在运输市场的供给方面，内河、铁路和公路等基础设施里程相继达到顶峰，运输供给能力基本饱和，不可持续发展问题突出。由于多式联运具有集约、高效、安全、低碳等综合优势，欧美发达国家近二十年纷纷将其列为综合运输系统优化和可持续发展的主导战略，芝加哥、孟菲斯更是从交通中心演变为联运中心进而成为经济中心的典型案例。

一、欧美推进多式联运发展的主要政策

1、将多式联运作为未来战略导向

在经济发展要求及资源环境约束等多重背景下，欧美均将发展多式联运作为交通运输的核心政策，并通过法案等形式将其上升为国家战略。

——美国。1991年，美国通过《综合地面运输及效率法案》（又称“冰茶法案”，IntermodalSurface Transportation Efficiency Act），旨在“建设高效环保的国家多式联运体系，以提升美国在国际上的竞争力，同时以高能效的方式运送人和物”。1998年颁布的“续茶法案”（NEXTEA-National EconomicCrossroad Transportation Efficiency Act）是1990年冰茶法案交通发展政策的延续和深化，该法案将改善交通安全摆在美国交通运输发展的首要位置，并强调公众参与的重要性。2000年，美国政府颁布了“21世纪运输衡平法案”（Transportation Equity Act of 21st Century，TEA-21），将改进安全、保护环境、增加就业、重建美国运输基础设施、协调发展各种运输方式作为优先发展目标。冰茶法案实施后，美国政府1992～1997年财政年度提供了1553亿美元，以发展多式联运的客运与货运系统；并且，在运输部（Department of Transportation）下设立一体化运输办公室（Officeof Intermodalism），专门负责多式联运推进。TEA-21法案则进一步明确1998年～2003年确保用于地面运输的资金不低于1980亿美元，包括公路、安全和公共交通在内的全部额度共计2180亿美元。高层次的战略定位、专门的组织机构和充裕的资金支持有力保障了美国运输业快速发展。

——欧盟。欧盟成员国始终重视运输政策对促进欧洲统一、推动欧盟经济发展等方面的重要作用。早在1957年，欧盟前身欧共体签订《罗马条约》时，就明确了共同运输政策（CTP）。欧盟自跨入21世纪以来，始终将多式联运视为可持续发展的主要战略目标之一。2001年欧盟委员会发布《面向2010年的欧盟运输政策：时不我待》白皮书，明确提出多式联运发展战略与方向。2006年经中期评估和修订，更加突出铁路和水运发展，着力于多式联运服务链整合。2011年欧盟出台新的运输政策白皮书《迈向统一欧洲的运输发展之路：构建更有竞争力、更高能效的运输系统》，提出了绿色低碳发展目标，强调通过发展组合运输把更多公路货运转向铁路和水运，并提出2030年前转移30%、2050年前转移50%的目标。重要的地位、清晰的方向和系统的延续性是欧盟综合运输政策成功的重要前提。

2、制定多式联运战略规划

美国联邦运输部每隔5年会制定未来的战略规划，明确未来运输业发展的使命、战略目标、规划实施步骤与未来计划评价等，决定美国运输服务的战略取向和未来方向。

2000～2005年战略规划确立了安全、畅通、经济增长、人与自然环境和谐发展，以及国家安全五项战略目标。2006～2011年战略规划确定了安全性、减少拥堵、全球连通、保护自然环境、国土安全及应急反应及运输部组织优化等六大战略目标。2013年发布的最新五年战略规划（DOT Strategic Plan2012-2016: Transportation for a New Generation），提出美国交通运输系统的五大战略目标为：安全性、良好的养护状况、提升经济竞争力、宜居的社区以及环境可持续性。安全、便捷、可持续性是美国综合运输服务不变的核心内容。

欧美发达国家近二十年纷纷将多式联运视为综合运输系统优化和可持续发展的主导战略，并积极通过法规统一、标准构建、设施改善、装备提升、政策扶持等一系列具体行动，积极推进多式联运的发展。其中，技术政策是欧美国家促进多式联运发展政策的重要内容。目前，欧美国家在基础设施、运输装备、运输组织、标准规范、信息技术等方面已经形成了完备的技术政策体系，极大地促进了多式联运的技术进步，值得我国学习和借鉴。

3、改善多式联运基础设施

——欧盟。欧盟从1996开始启动全欧交通网络计划（Trans-European Transport Networks，简称TEN-T），其主要目的是通过协调改善各过主要的公路、铁路、内河航道、机场、港口和交通管理系统，从而形成一体化及多式联运的长途、高速运输网络。2014年1月，TEN-T提出到2050年着重打通9条贯穿全欧洲的“核心运输通道（Core Network Corridor）”——包括2条南北走廊、3条东西走廊、以及4对角线走廊。为实现该目标，欧盟将为交通基础设施在2014年至2020年期间的融资增加两倍至260亿欧元。

图1欧盟九大核心运输通道

——美国。为缓解高速公路瓶颈处拥堵问题，美国颁布了MAP-21法案，提出建立美国的国家货运网络（National Freight Network，NFN)，整合整个货运系统提高货运效率。依据MAP-21运输法案授权，2013年FHWA通过识别货运起讫地、货量和价值、交通流量以及区域经济和人口因素等，划定了4.1万英里综合性的货运通道网络，其中2.7万英里为主货运网络（Primary Freight Network，PFN）。为改善基础设施条件，美国还加大了投资力度，2014年颁布的《美国成长法案》提出：未来六年联邦投资180亿美元用于改善多式联运系统，占联邦交通总投资的4%。

图2 美国的公路主货运网络

4、统一运输装备技术标准

——美国。美国多式联运设备可以分为两类:一类是挂车，另一类是集装箱。在此基础上，美国形成了集装箱铁路平车运输（COFC-containeron flatcar）和半挂车铁路平车运输（TOFC-trailer on flatcar）两大多式联运体系，并且联邦运输法典对与之相匹配的卡车、牵引车、半挂车、铁轨车等提出具体的技术参数要求。

——欧盟。欧盟国家目前已经发展起了三种统一标准的多式联运载荷单元（Standardized loading units），即：海运集装箱（Container）、厢式半挂车（Semi-trailers）和小型高腿箱（Swapbody）。海运集装箱遵循国际通用标准（ISO-Container标准），而半挂车和高腿箱则由欧洲标准化委员会统一制定其外廓尺寸、总重和轴载限值标准，并建立了欧洲卡车货运模块化系统EMS（European Modular System），旨在一方面统一规范欧洲卡车车型的发展，另一方面切实有效促进欧洲范围内的跨国多式联运。欧洲主要使用国际标准箱和欧洲标准箱（英国除外）。欧洲标准箱20英尺箱长度为7.15m，40英尺箱长度为14.15m。铁路车辆可以同时装载1个40英尺箱和1个20英尺箱，或3个20英尺箱，也可以直接装载公路挂车。

图3欧盟三种标准化的基本载荷单元

有了标准化的载荷单元，相应配置多种形式的装卸设备，即可在多种运输方式之间实现高效、便捷的中转换装。德国及欧盟各国的厢式半挂车和高腿箱普遍采用软帘式材料封闭，进一步减轻了载荷工具的自重。

 图4欧盟三种标准化载荷单元的中转吊装示意图

5、创新多式联运组织模式

欧美国家都有良好的内河和近海运输条件，在促进多式联运发展中注重充分利用水运优势发展水路滚装运输。过去十年欧洲滚装运输运量占国内水运运量的比例从10%左右提高到13%左右，荷兰自2009年起专门开辟了多瑙河从鹿特丹—蒂尔—赞丹—霍伦之间的挂车滚装运输专线。尽管面临全球航运业不景气，美国2006-2011年五年间滚装船的总吨位仍增长了5.4%，美国目前正在开展依托内河促进滚装运输发展的公水快速通道研究（如M-55 Marine Highway Corridor，旨在创新密西西比河和伊利诺伊河的滚装联运模式）。此外，欧美还积极发展铁路双层集装箱运输、公铁整车运输、公铁两用挂车运输（Roadrailer）等联运形式，不断进行多式联运装备技术和运输模式创新。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    图5美国厢式半挂车专用滚装驳船

6、促进信息资源互联共享

美国在场站管理上广泛使用先进的自动化技术，电子数据交换(Electronic Data Interchange，EDI)系统和集装箱识别(Tag Identification)系统的使用，使得可以预先安排集装箱的运输流程，并根据集装箱贴上的标识，实现集装箱的跟踪和定位。除此之外，美国的商用车辆信息系统和网络（Commercial Vehicle Information System and Network，CVISN）不仅包括国家政府管理部门投资运营的信息系统，还包括一些国内运输企业和一些个人投资运作的网络信息系统。CVISN在现有的信息通信标准及现有通信设施的基础上，建立一种新型交通信息共享交互框架体系，以保障运营车辆运营的安全、简单、高效和经济。

欧盟TEN-T建立了TENtec信息系统，用来发布地图、数据、交互性资料以及TEN-T项目进展、年度报告等资料。除此之外，TEN-T目前正在推广欧洲铁路交通管理系统（European Rail TrafficManagement System，ERTMS）、内河服务信息系统（River Information Servives）、轮船交通监控和信息系统（VesselTraffic Monitoring and Information Systems，VTMIS）等信息技术促进信息交流和共享。2007年，欧盟出台了《物流运输行动计划》(Freight TransportLogistics Action Plan)，提出在2010年前建立物流运输信息流的标准，确保各种交通方式信息资料的集中和互操作，提供一个开放的、稳健的信息平台，保证用户与管理者、以及管理者之间的数据流通与共享。

7、放宽管制激发市场活力

——美国。从20世纪80年代开始，美国国会和联邦政府通过了一系列法案，如《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》、《斯泰格斯铁路法》等，减少国家对运输业的控制和约束，使得运输企业可以跨运输方式经营。放松管制使集装箱班轮公司建立起各自的联运路线，提供单一提单及单一费率，从而形成一批适应并推动多式联运发展的市场主体。目前，美国铁路货运形成了五大铁路货运企业格局；公路运输历经淘汰重组，形成了数家拥有数万辆车辆资产的大型企业；物流和快递业则形成了UPS和FedEx等国际著名大企业。

——欧盟。欧盟在1992年出台《成员国之间建立联合运输通用准则指令》，并在2006年进行修订。该指令为吸引更多的中长距离货物运输转向多式联运，要求成员国采取政策措施支持联合运输发展，为符合“联合运输”定义的始末端公路运输提供税收优惠和资金补贴，鼓励公路卡车为多式联运进行接驳运输。例如，当货车从事联合运输时，成员国对消费税、车辆税、道路税、重型车辆税、特殊车辆税等税项应该有所减免或按照一定的标准补偿；从事联合运输中始末端运输的公路货运车辆要免除强制关税管制；从事联合运输的拖车和半拖车也可以享受同样的免税待遇。

8、专项行动形成典型示范

为推进多式联运的发展，解决制约多式联运发展的关键技术和环节，欧美国家均采取了一系列专项行动进行重点技术攻关和示范，比如阿拉米达运输走廊计划、马可波罗计划、PACT计划（支持组合运输试点示范）、NAIADES计划（支持航运与内河航道发展）等。

——阿拉米达运输走廊计划(Alameda Corridor Project)。为改善洛杉矶(LosAngeles)港与长滩(Long Beach)港的联外铁公路交通，减轻伴随港埠成长而来的交通拥挤、铁公路交叉处的延滞、铁路列车在住宅区所产生的噪音以及空气污染等问题，洛杉矶市于1996年开始陆续投资18以美元对由港区至洛杉矶市中心全长约20英里的铁路线进行改造。改造后，因交叉路口引发的延滞减少90％，列车噪音减少90％，列车废气排放减少28％，列车运行时间减少30％，列车等待减少75％，至2020年将增加319亿的税收。阿拉米达运输走廊是近20年来美国运输领域最重要的工程之一，是美国海铁联运的典型范例。

——马可波罗项目（Marco Polo Programme）。欧盟在2003年开始实施马可波罗项目，该项目主要通过采取货运补助政策，促进货运向更环保的运输方式转移，以抑制公路货运带来的交通拥堵，并改善交通系统的环境效益。马可波罗项目的实施对促进欧盟的运输方式转移效果显著，截至2010年年底，已经资助了150多个项目，其中83%属于运输方式转移项目。马可波罗项目肯定了铁路和水路运输方式的环境效益，是欧盟促进多式联运发展的最直接有效的举措。

9、保障措施确保政策落地

——欧盟。以德国为例，目前德国共有多式联运中转站122个，其中77个得到了政府的财政补贴。在联邦政府主导的物流园区规划建设中，将多式联运中转功能作为必要条件，联邦政府对联运设施设备的资助比例最高可达85%。欧盟要求各成员国进一步放宽对从事组合运输的标准要求，如在德国，法律规定公共道路上卡车总重不得超过40吨、周日不得上路行驶，但对参与组合运输的卡车，总重允许放宽至44吨、不受周日禁行限制。

——美国。美国不仅交通基础设施发达，而且由专用线、枢纽和终端节点组成的多式联运集疏运体系比较完善。美国运输部对全国港口、机场、公路和铁路枢纽站场等进行了全面评估，最终确定了全国517个多式联运物流节点。为保证这些节点的集疏运，政府为616个节点建设了1222英里的公路专用线。其中，对于一些货运量较大的节点，确保有多条集疏运线路；而对于另外一些站点，则确保与国家公路网无缝对接。

二、对我国发展多式联运的借鉴和启示

纵观中、欧社会经济与交通的发展历程，经济、交通行业的转型发展与欧洲国家80年代有很多相似之处，经济结构中重工业的比重下降、大宗货物运输需求降低、有更高要求的零担货物运输需求上升、综合交通基础设施网络已经基本建成、铁路行业开始市场化改革等。因此，积极借鉴欧洲经验，对于推进我国多式联运发展具有重要作用。

1、提升多式联运战略地位

打造多式联运体系，发挥各种交通运输方式的优势、提高交通运输服务水平是交通将多式联运完善综合运输服务体系的重要抓手。而在全球共同应对气候变化，关注低碳、可持续发展；中国一带一路国家战略及中欧互联互通的宏观背景下，应该关注到多式联运有利于提升经济竞争力、促进地区、国家间经贸交流的战略地位，因此应从国家层面进行顶层设计、全方位的调动资源、加快推进多式联运的发展。

2、完善基础设施建设

多式联运基础设施具有公共服务属性，并且投资规模大，资金回收期长。目前国内基础设施网络已经成型，但是服务于公铁、海铁之间的联运站场还十分不足，因此需要政府部门加大资金支持力度。可借鉴德国的多式物流园区模式，在全国规划建设一批多式联运物流园区，促进重要交通通道，货物集散地的多式联运发展。

3、进一步推进铁路货运改革，培育多样化多式联运运营主体

欧洲多式联运市场的健康发展与铁路市场化改革互为助益。尤其是在多式联运早期，中小多式联运运营商与大型货代物流企业共同投入到铁路多式联运业务中，提供了灵活、准时、可靠的、以客户为导向的服务，为欧洲铁路多式联运的发展做出了巨大贡献。当前，应进一步推进化中国铁路货运改革，提升铁路货运服务水平，放宽市场准入、培育多样化的多式联运运营主体。

4、为多式联运运营主体提供补贴

欧洲对多式联运的补贴形式主要有两种，一种是对站场基础设施建设给予补贴；一种是对多式联运运营给予补贴。建议吸取马可波罗计划的经验，在设计运营补贴时充分考虑多式联运运营线路的市场潜力、补贴结束后是否可持续发展等因素因地制宜的进行优化设计。

德国通过对转运站场的建设提供补贴，极大的促进了本国的多式联运发展，建议国内在政策制度上侧重对基础设施的补贴，允许私营企业投资建设运营多式联运站场，并在补贴上同等对待，从而激发市场活力，形成高效的多式联运系统。

5、加快标准体系建设

运载单元的标准化是实现多种运输方式间的无缝衔接的高效多式联运的前提。目前欧洲的多式联运运载单元主要是海运集装箱以及可拆卸箱体与挂车。运载单元的标准与欧洲物流系统的其它构成要素的标准密不可分，如托盘标准，公路货车标准等。我国在建设多式联运运载单元标准体系的过程中，应同时对标准之间的协同进行顶层设计，以提升物流系统与多式联运系统的效率。

（来源：湖北省交通运输厅课题项目《湖北省多式联运发展战略与政策研究》）